“实施药包材、药用辅料关联审评能切实提高药品质量安全，广药集团坚决拥护执行，回去要好好学习文件。”8月13日，广药集团董事长李楚源在北京参加活动时表态。
此背景是，备受业界瞩目的药包材、药用辅料关联审评制度在广泛征求意见3个月后，国家食品药品监督管理总局（CFDA）于8月10日正式发布《总局关于药包材药用辅料与药品关联审评审批有关事项的公告（2016年第134号）》（以下简称公告）。
业界认为，实施关联审评扭转了我国药包材、药用辅料与药品注册长期割裂的局面，打通了注册改革中的产品链条，体现了科学监管将服务寓于监管之中的理念，不仅简化了审批程序，明确了制剂企业对药品质量安全承担主体责任，也实现了药包材、药用辅料监管模式与国际接轨。
改革一直在路上
去年8月18日，国务院印发《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号）。其中明确：“简化药品审批程序，完善药品再注册制度。实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，将药用包装材料、药用辅料单独审批改为在审批药品注册申请时一并审评审批”。此后，研究制定关联审评政策工作进入快车道。
众所周知，过去我国对药包材、药用辅料采取单独注册审批，与药品注册审批长期割裂，一旦发生药品不安全事件，责任主体不清晰，举证也较为困难。为此，我国药品监管部门一直致力于改革完善药包材、药用辅料管理模式，先后出台多个文件措施。2004年原国家药监局颁布的《直接接触药品的包装材料和容器管理办法》（局令第13号）首次对药包材注册管理做出规定；医药行业“十二五”规划明确药包材、药用辅料是药品的一部分，先进技术进入产业扶植目录；2012年，原国家食品药品监管局在正式出台的《加强药用辅料监督管理的有关规定》（以下简称《规定》）中明确提出，除新的药用辅料和安全风险较高的药用辅料外，其他辅料均实行备案管理。药包材、药用辅料的关联审评首次进入行业的视野。
“从局令第13号颁布到现在过去了近12个年头，药包材标准不断提升，药包材整体质量得到制剂生产企业认可。关联审评是监管理念的重大进步，对制药行业和上游药包材、药用辅料企业都是重大利好，必将推动医药产业进步。”中国医药包装协会秘书长蔡弘说。
接地气的政策受欢迎
公告颁布后，业界对该政策的关注程度空前。
江苏江阴兰陵胶塞有限公司董事长华国平表示，过去制药企业为降低成本，在药包材、药用辅料采购中压价现象非常普遍，由于利润微薄，药包材、药用辅料行业缺乏产品创新能力，低成本生产也存在不安全隐患。实施关联审评，对药包材、药用辅料企业是重大利好。一方面，采取了风险分级管理，简化了审评审批；另一方面，制药企业承担药品质量主体责任后，选择好包材、好辅料将成为共识，优秀药包材、药用辅料企业会脱颖而出，产业集中度将快速提升。
制药微信公众号“蒲公英”的创始人张金巍认为，本次关联审评有很多亮点，有更多“人性化”的一面，体现出监管部门更加重视整体，而不只是关心制剂的质量，这对于仿制药和创新药而言，都是趋向于更加科学，同时与过去受制于注册证相比，现在企业有了更多的选择。
他总结了公告的三大亮点。一是做了充分的风险评估，分级分类管理更科学。公告附件1明确了“实行关联审评审批的药包材和药用辅料范围（试行）”，对高风险品种采取现场核查，对低风险品种不做要求。这将大大节省人力物力，同时对高风险品种的监管力度更大。二是方案实施性高，过度性强。公告第五条对于已批准的药包材、药用辅料，其批准证明文件效期内外如何处理均有说明，同时明确了从公告实施开始到2017年12月31日的过渡期。三是某种程度上给药企缩减了一定的工作量，企业根据已经公示的辅料品种规格上报，可以不再做现场核查。
“过去的13号令仅附件就有6个，这次CFDA用一个公告就涵盖了所有内容，清晰、明确、简洁。特别是公告中划分了监管的责任。过去药包材、药用辅料品种多、范围广，日常监管责任不明确，有些监管无依据，存在盲点。现在公告通过产品风险等级划分明确了谁来监管，不搞一刀切，这是科学监管的巨大进步。”郑州翱翔医药科技股份有限公司董事长马东风说。
实施关键在于解读不走样
毋庸置疑，关联审评政策出台后的落实并非一蹴而就之事。其中既有全行业观念、意识的改变，也涉及监管机构人、财、物的调整，可谓牵一发动全身，药品注册改革推动需极大的勇气和魄力。目前，业界在一片叫好声中也有困惑和模糊地带亟待更详细的后续配套政策指引。
困惑一：新修订药品GMP认证已经全部完成，本轮认证对于软件要求大幅提升，而以往药包材和药用辅料仅要求符合药用要求，现在药包材、药用辅料企业在质控标准和风险评估上能否跟上制剂企业的步伐？
困惑二：制剂企业在关联审评中成为药品质量责任主体后，药包材、药用辅料行业大洗牌时代必将来临。药包材、药用辅料的基础研究与产品适用性研究将成为制药企业选择药包材辅料的重要着眼点。在当前药包材、药用辅料行业利润整体偏低的情况下，是否会引发外资产品大举进入中国？华国平认为，沿用多年的药包材、药用辅料应给予长期认可，除非发生变更，再重新关联申报。另外，在药包材、药用辅料研发中，药包材、药用辅料企业理应负责基础研究，而相容性试验等产品适用性研究则应由制剂企业与药包材、药用辅料企业共同承担。
困惑三：目前关联审评申报材料还未发布，业界对此尤为关注。同时公告附件中“新材料”等名词尚需进一步解释。马东风说，名词解释，申报材料关系到药包材、药用辅料研究的深度。
困惑四：目前药包材辅料有一些独家品种，制剂企业担心关联审评实施后，这些产品会涨价，从而受制于人。“希望CFDA在后续的配套政策中关注到这一现象，尽量在政策上加以控制。”一家企业负责人说。
“改革最难克服的是惯性，任何一项改革开始都可能不完美。实施关联审评是对药品定义的回归，全行业都应该朝着提升药品质量既定目标去努力。”在关联审评征求意见阶段CFDA药化注册司副司长李茂忠表示。
张金巍认为：“许多好的政策在执行中走样了，每一个新政策都将引发利益格局的重新划分。关联审评公告是一个纲领性文件，希望CFDA尽快出台相关配套文件、操作指南。”
华国平表示，关联审评给了过渡期，但对于新药研发企业和产品生产技术变更的企业来说，实际上时间非常紧迫，药包材、药用辅料企业必须赶紧行动起来。